近兩年，隨著霧霾橫行、PM2.5爆表，公眾對大氣環境的關注上升到了前所未有的高度。

　　我國現行大氣污染防治法制定于1987年，最新的一次修改是在2000年，距今已有14年。近年來，我國大氣環境不斷惡化，大氣污染防治法顯得捉襟見肘。近日，在由北京市法學會和首都經濟貿易大學主辦的“大氣污染防治法修訂與京津冀霧霾治理”研討會上，專家學者紛紛呼吁修改大氣污染防治法，采取更有效的應對措施。

　　上百億的資金投入，可否治理大氣污染

　　這兩年我國為治理大氣污染投入了巨大資金。根據財政部官網消息，2014年中央財政安排大氣污染防治專項資金100億元。5月16日，財政部下撥專項資金80億元，支持京津冀及周邊、長三角、珠三角地區開展大氣污染防治，其中京津冀是重點。余下20億元將于下半年擇機下撥，主要用于京津冀及周邊地區。

　　上百億的資金投入，可否徹底治理大氣污染？中國政法大學環境法研究所副教授侯佳儒說：“大氣具有流動性和擴散性，使得污染能夠長距離傳輸。若不跨行政區域協作治理大氣污染，投入再多的資金也是治標不治本。開展大氣污染聯防聯控，建立、健全區域協調機制是成敗關鍵。”

　　現行大氣污染防治法第三條規定：“地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準。”

　　“正是這樣的規定，導致長期以來我們的治污工作過分強調地區、部門在行政管理上的排他性。北京自己把環境治理得再好，如果周邊地區污染治理不好，北京的空氣也不可能好。”國家環境咨詢委員會委員、中國應用法學研究所所長孫佑海認為。

　　去年9月，國務院出臺《大氣污染防治行動計劃》，對區域協作提出明確要求，建立區域協作機制，統籌區域環境治理，建立京津冀、長三角區域大氣污染防治協作機制。可這樣的要求并非行政法規，只是一種政策指引，缺乏法律強制性。

　　目前，各地法規、排放標準和管理措施不一致，從法律層面統一重點區域的控制措施、標準、罰則，成為各地共同治理大氣污染的重要前提。河北省人大常委會法工委處長劉建偉表示，統一的立法協作機制是推進大氣污染治理的根本保障。他建議，借鑒長三角（蘇浙皖滬）大氣污染防治協作立法，采用協調互補模式，即共同協商確定一個示范性的條款文本作為協作基礎。

　　近幾年，一直關注大氣污染治理的首都經濟貿易大學法學院高桂林教授，提出了一個值得注意的問題，即：在立法治理大氣污染的同時，還應進一步協調區域間經濟利益問題。“在現有體制下，環境保護與經濟發展之間、地方與地方之間，以及中央與地方在環境保護政策制定與執行上都存在利益沖突，這些利益沖突如果得不到有效協調，大氣污染聯防聯控就是一句空話。”

　　罰款不過5萬，而設備卻要上千萬元

　　按現行大氣污染防治法規定，對一般污染大氣行為罰款不超過5萬元甚至更低，對造成大氣污染事故的企事業單位最高也只處20萬元罰款，而有的治理污染的設備投入卻要上千萬元。如此大的懸殊，造成一些環境污染者或企業寧可受罰也不愿意購買治理設備。

　　侯佳儒表示，處罰數額偏低是我國環境保護立法的普遍問題，在大氣污染防治法中也存在。“這樣的處罰，對環境違法根本起不到應有的震懾作用，應該讓違法成本遠遠高于守法成本。”

　　大氣污染防治法一般對于排污行為多為“限期處理”，這樣的處罰方式容易被鉆空子，“限改令”有時甚至還會成為公開排污“護身符”。2007年3月，湖北省荊州市曾啟動“造紙行業專項治理”，要求限期內通過技術改造實現達標排放，否則將被強制關停。然而“限改令”發出后，一些企業在“限改令”規定的期限前抓緊生產公開排污。一名紙廠老板甚至直言，出臺“限改令”其實還不錯，起碼“限改”的這一兩年生產排污沒人干擾。

　　針對“限期處理”存在的漏洞，新環保法增加了“按日計罰”的規定，且沒有設立罰款上限。“環保部門將從確認污染那天起到污染終止，每一天都要罰款一定的數額，污染時間越長，罰款越重。”高桂林建議，今后在修改大氣污染防治法時，也應該引入這一措施。

　　高桂林同時也提醒，在增加對企業處罰力度的同時，應注意一些小企業或小作坊，他們由于生產設備簡陋成本低廉，在接到環保部門限期處理處罰通知之后，有的干脆就舍棄生產設備任由環保部門處置，以逃脫高于設備成本的罰款。

　　“應盡可能細化違法行為和處罰種類，讓違法行為與處罰種類相對應，減少自由裁量空間，防止發生權力尋租等執法腐敗。同時也要完善環境執法程序，確保執法人員依法處罰，按程序辦事，保護當事人的合法權益不受侵害。”河北省環境保護局政策法規處副處長華冰群強調。

　　公眾申請信息公開遇阻，熱情大打折扣

　　2011年11月，有公民個人向北京市環保局提出書面申請，請求公開PM2.5的數據，但卻接到該局口頭答復，數據僅供研究用，不能公開。之后，他又接到了《北京市環境保護局環境信息不予公開告知書》，回復稱：因PM2.5尚未列入國家《環境空氣質量標準》，無法進行空氣質量狀況評價。

　　環境信息公開，是加強社會公眾對企業環境行為監督的前提條件，然而申請被拒往往讓公眾的參與熱情大打折扣。

　　2007年國家環保總局頒布的《環境信息公開辦法（試行）》明確規定，公民、法人和其他組織可以申請獲取環保部門在履行環境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。但在實施過程中常常遇到一些共性問題，如：依申請公開中“科研需要”的程度如何界定，公開的形式如何掌握，反復申請如何處理等等。

　　《環境信息公開辦法（試行）》還規定，環保部門應當及時、準確地向公眾公開環境質量狀況、環境統計和環境調查信息等。企業也應當自愿或被強制性公開與環境影響和企業環境行為有關的信息。同時，企業不得以保守商業秘密為借口，拒絕公開相關環境信息。劉建偉說，“今后在修改大氣污染防治法中，也應當借鑒或引入已有的這些規定，賦予公眾參與大氣污染防治以法律依據。”

　　新環保法第五十三條規定，“各級人民政府環境保護主管部門和其他負有環境保護監督管理職責的部門，應當依法公開環境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監督環境保護提供便利。”高桂林指出，這樣的明確規定，為修改大氣污染防治法，完善信息公開和公眾參與提供了方向。只有從立法予以明確，政府部門為公眾參與環境保護監督掃清障礙，才能讓公眾參與更有底氣，更有熱情。

　　據了解，去年12月底，環境保護部和中國氣象局在北京簽署合作框架協議，兩部門將以重污染天氣監測預警為重點，建立聯合會商、聯合應對和聯合發布信息的“三聯合”工作機制，協同應急條件下信息發布，及時妥善應對重污染天氣。

　　專家認為，有了法律的明確規定和合作實踐的經驗，大氣污染治理這個難題將逐漸走出治標不治本的困境。

 

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