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下一個風口:環保類PPP項目

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來自: 楊雪 發布于: 2017-03-09 11:59:43
作者:崔煜晨 童克難來源:中國環境報
●農工黨中央提交的建議認為,PPP模式的推進,極大地提升了環保產業市場化程度,拓寬了環保產業發展空間。然而,在項目快速增長的同時,也出現了不少問題
◆中國環境報記者崔煜晨 童克難
  近年來,隨著PPP模式熱度持續升溫,環保類PPP項目憑借預期盈利穩定等特點,受到的關注也比較多。
  “我國環保領域PPP項目進入了落實推進和調整改進的重要階段! 全國工商聯環境商會首席環境政策專家駱建華認為,環保類PPP項目更考驗企業對技術、資金、管理及資源等的整合能力,現有財政部PPP項目庫發布的多個環保項目,最終都歸屬于具有較強整合資源能力、能夠獲取與項目周期匹配的長期資本,并具有技術實力、工程能力或運營能力的企業。
  環保類PPP發展勢頭良好,但項目推進幾年的時間里,依然存在的問題有哪些,如何改進?今年全國兩會期間,不少提案關注于提出解決思路。
  PPP模式推行多年憂慮仍在
  社會資本投資積極性不高、重建設輕運營是主要問題
  截至去年10月,財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫已收錄3批10685個已實施或待開發的PPP項目,總投資預計12.7萬億元。其中,環保類PPP項目達2042個,投資額為1.44萬億元,分別占入庫PPP項目總數和投資總額的18.1%和10.7%。
  特別是去年發布的第三批示范項目中,生態建設和環境保護項目僅次于市政工程和交通運輸項目。同時,環境保護類項目的投資金額也有大幅提升。
  農工黨中央近日提交的《關于創新環境PPP模式推動環保產業轉型發展的建議》認為,PPP模式的推進,極大地促進了環保產業市場化程度,拓寬環保產業發展空間。然而,在項目快速增長的同時,也出現了不少問題。
  “社會資本融資難等問題,不僅制約了PPP模式的應用,也可能制約環保產業自身發展!碧岚钢赋。
  比如,PPP項目庫適合社會資本介入的環保項目較少。由于部分項目招標文件不具有執行性和操作性;前期招投標耗時長、手續費高,合同周期長,可能造成靈活性不足和不確定性風險高等問題,導致社會資本投資積極性不高。
  其中,招標程序及文件的公正性和合理性有待加強值得關注。某些地方在擬定環保項目標書評審指標及評分標準時,甚至將“注冊資本金”等作為評標因素來衡量投標企業規模和實力,忽視了環境專業技能的要求。
  “項目工程重建輕運,導致環保設施運營類項目及企業回報率下降,項目能否實現預期的環境治理功能還存在較大風險!瘪樈ㄈA指出,隨著環保市場的打開,部分建筑類企業中標環保項目后,在工程建設階段獲得高額利潤,擠壓了環保設施后期運營的合理必要成本。
  此外,環境商會《關于推進環保領域PPP項目實施的提案》中還提出其他問題:如項目邊界劃分不科學。我國推進環保類PPP項目,多以縣域行政范圍為單位進行項目招標,而這種以行政區域為自然邊界的劃分方式,不利于開展綜合性環境整治,也忽視了環境技術的適用性和資源條件的差異。比如,垃圾焚燒項目若垃圾處理規模小,會導致經濟性低且環境風險加大。
  此外,一些地方政府融資及償債能力差異大,信譽和契約精神不強。一方面,不同地區地方政府,其付款能力、信譽等均有差異,企業風險評估難度增大。另一方面,PPP項目基本為中長期,項目運營期內可能面臨地方政府支付不及時,合同協議與新規章沖突等爭議解決問題。
  如何提高社會資本積極性?
  完善投資回報機制,推進金融創新,強化稅收優惠政策
  目前,圍繞環保類PPP項目,業界最關心的問題是投資回報機制的建立,由于項目公益性較強,大多數領域均以政府付費為主。但有限的政府支付能力可能對環保市場的擴展產生局限,因此創新環保類PPP項目投資回報機制尤為重要。
  對此,農工黨中央建議,重點強化投資回報機制與治理模式創新,加速環保產業從工程服務為主向效果服務轉型升級,更好地適應以環境質量改善為核心的環境管理要求。
  比如,將環境治理作為釋放環境資源價值的渠道,積極推進資源組合開發模式。在生態修復領域,可與周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的資源開發項目組合,實現環保產業與其他產業的融合發展,吸引社會資本投入生態環保領域。
  在垃圾處理處置,農作物秸稈、畜禽養殖糞便治理以及水資源短缺地區的污水處理回用等領域,大力推行資源化處理技術,形成新的投資回報渠道,縮小政府財政支付規模,釋放潛在市場空間。
  這樣的開發思路下,環保企業研發與資源化需求相應的技術顯得尤為重要。對此,環境商會提案指出,推行依效付費機制將倒逼環保產業市場準入門檻的提高,增強環保企業技術研發與創新動力。
  “依效付費將提高社會資本專業技術門檻,同時政府部門也做好把關!瘪樈ㄈA認為,在環保類PPP項目實施方案與物有所值評估審查等環節,環保部門要對項目的環境效果與 依效付費機制進行重點審核,對于尚未考慮績效考核或依效付費機制不合理的項目,不予納入財政部和國家發改委PPP項目庫。在社會資本采購評審環節,政府應加大對環保類PPP項目技術方案與環境效果的評價分值。
  此外,環境商會提案還建議,完善環境服務價格調整機制,定期開展項目價費政策的督查評估。加強地方財政承受能力評價,對社會資本的權益保障做出制度設計。
  由于環境基礎設施項目體量大、投資金額高,企業僅僅依靠傳統自有資金加負債的方式難以保障持續投入。業界普遍認為,應進一步推進環保類PPP項目金融創新,激發市場活力。比如,在國家和地方層面研究設立金融機構投入為主、政府引導為輔、市場化運作的環境保護基金,采用債權為主的使用方式,政府以無息投入讓利于社會資本方,降低社會資本融資成本。
  駱建華認為,尤其是國內環境修復行業,面臨污染土地底數不清,商業模式不清晰等困境,可借鑒美國超級基金及我國社保制度,引導石油石化企業設立土壤修復基金或清潔基金。
  同時,農工黨中央提案還提出完善環保類PPP項目公司稅費優惠政策,提高社會資本的積極性。如研究出臺支持環保類PPP項目的稅收優惠政策,加大增值稅、企業所得稅、契稅等主體稅種的稅收政策優惠力度。
  “環保類PPP項目公司以其稅后利潤直接投資于本企業增加注冊資本,或作為資本股權投資其他PPP項目,經營期不少于5年的,可按不少于40%的比例退還其再投資部分已繳納的企業所得稅稅款!碧岚附ㄗh。

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